건설산업은 단일 업종으로는 가장 많은 인원인 185만 명(2016년 기준 전체 취업인원의 7.0%)이 취업하고 있는 대표적인 일자리 산업이다. 각종 시설물의 건설과정에서 건설업의 일자리 관련 유발계수는 전 산업의 평균을 상회하는 것으로 나타난다. 한국은행의 발표자료에 따르면, 10억 원 당 취업유발계수는 제조업은 9명 내외인 반면 건설업은 14명 내외로 높게 나타난다. 고용유발계수는 제조업은 6명 내외인 반면 건설업은 10명을 기록하고 있다. 서비스업과 비교해보면 제조업은 서비스업의 절반수준인 데 반해 건설업은 75~80%의 수준을 기록하고 있다

사후적 일자리 창출은 기존의 한국은행이 발표하는 전통적 방식의 고용유발 효과와는 다른 개념이다. 기존의 고용창출효과는 건설 과정에서 고용유발을 분석한데 반해, 사후적 일자리 창출은 SOC시설의 완공 이후 운영·유지·관리 과정에서 생겨나는 고용유발효과를 말한다. 지난 2010년부터 고용노동부에서는 재정사업의 고용영향평가를 실시하고 있다. 대부분의 산업 부문에 대한 사후적 고용유발효과를 발표하고 있다. 하지만 건설부문은 분명한 유발효과가 있음에도 불구하고 R&D 등 몇몇 부문과 함께 측정의 한계로 제외되고 있는 실정이다. 100억원 이상의 R&D, SOC, 공공조달사업 등도 평가대상에 포함시킬 예정이다. 따라서 사후적 일자리창출의 효과 분석하기 위해서는 무엇이 장애물인지, 또 뭐가 필요한지 등에 대한 고찰과 대응방안이 필요하다. 일자리를 중시하는 정부의 정책기조 아래 재정사업에 대한 고용영향평가 결과는 기획재정부의 예산편성 등에 활용되기 때문이다. 일자리 사업은 고용영향평가 결과와 사업성과를 종합적으로 검토하여 예산에 반영하고, 비일자리사업은 고용영향평가 결과를 예산편성시 활용하게 된다.

도로, 철도, 항만, 공항, 산업단지 등 SOC는 사업완료 후 사후적인 고용효과가 분명히 존재한다. 하지만 지금까지 사후적으로 시설물을 운영, 유지, 관리하면서 나타나는 고용유발 효과에 대한 연구나 분석은 전무하다. 그만큼 관심이 없었다는 것이다. 현재 고용노동부가 발표하는 사후적 고용유발계수에서 R&D, SOC 부문 등은 제외되어 있다. 이들 부문에서는 고용유발효과를 측정하는 것은 제한적이며 한계가 있기 때문이다. 구체적으로 보면, 우선 기초적 자료 부족으로, 즉 기본 통계자료가 축적되어 있지 않아 측정을 위한 기반이 마련되어 있지 않다. 또 개별 시설과 관련된 표준산업분류와 관련 법령에서의 분류체계가 동일하지 않은 경우가 많기 때문이다. 따라서 고용유발 효과 측정을 위한 기초 통계 자료 분류, 기준 설정이 선행되고 자료의 축적이 필요하다.

현재 SOC시설물의 상당부분은 민자사업으로 건설되었다. 이 가운데 재정이 투입된 경우만 별도로 고려하여 사업시행 후 고용유발효과를 산출하는 것은 현실적으로 쉽지 않다. 따라서 도로 등 일부 시설물은 사업 전체를 대상으로 고용유발계수를 산출하고, 이 유발계수를 재정투입액과 곱하여 고용유발효과를 산정하는 것이 현실적인 대안이 될 수 있다. 이는 재정사업으로 진행하든 민자사업으로 진행하든 유발되는 고용의 효과는 비슷하므로, 이를 가정해서 유발계수를 산정하는 것은 큰 무리가 없을 것으로 보인다. 다만 이는 도로, 철도 등의 SOC 시설물에는 적용하기 쉽지만, 그 외 산업단지, 항만, 물류 등의 시설물에는 적용하기 곤란할 것으로 보인다.

시설물별로 보면, 먼저 도로의 경우 사업 시행 후의 연관산업에 대한 명확한 정의와 구분이 필요하다. 예를 들어 도로건설 후 도로의 직접적 운영시설인 영업소, 휴게소 등 관련 고용인원만을 고려할 것인지, 도로와 매우 밀접한 연계가 되어 있는 운수업 등을 포함할 것인지에 따라 고용효과 추정의 범위가 다양할 것으로 예상된다. 철도의 경우 노선 운영에 따른 직접 고용효과와 간접적인 고용효과가 존재한다. 우선 철도사업의 사업시행 후 발생하는 직접적인 고용을 철도노선 영업 및 운영과 유지관리에 소요되는 인력의 고용으로 한정할 경우 고용효과 추정은 가능하다. 예비타당성조사 단계나 기본계획 수립 단계에서 철도노선 운영에 따른 운영인원을 산정하여 운영비용 부문에 반영토록 되어 있기 때문이다. 그 외 항만, 공항, 산업단지, 지역개발사업, 수자원, 물류 등의 SOC 시설도 그 특성을 반영한 접근법이 필요하다.

결론적으로 고용영향평가에서 규정하고 있는 각종 용어와 개념적 정의, 분류 기준과 범위, 산출식과 근거의 정확한 적용 등을 위한 관련 기초자료 구축 및 기본연구가 반드시 필요하다. SOC사업의 사후적 고용유발효과는 기존 건설과정에서의 고용유발효과에 더하여 관련 부처의 예산 확보 등에 영향을 미치게 된다. 이는 결국 공공공사 발주 물량에도 영향을 미칠 것이다. 지금까지 이에 대한 문제의식이 없었으므로 사후적 고용유발 효과 측정을 위한 기초 통계 자료 분류, 기준 설정이 선행되고 자료의 축적이 우선적으로 필요하다. 이를 위해 SOC 관련 전문기관을 중심으로 중장기적 계획을 가지고 기초조사와 자료 축적, 그리고 고용유발효과 측정을 위한 모형개발 연구 등 기반을 마련해야 할 것이다.

/ 김명수 가톨릭대학교 경제학과 교수(대통령직속 일자리위원회 건설분과위원장)